他山之石可以攻玉：从德国经验谈我国如何建设全国统一大市场

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2022年4月10日，中共中央、国务院正式发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出：要加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，全面推动我国市场由大到强转变。

从1992年我国正式明确要建立社会主义市场经济体制，到如今加快建设全国统一大市场，这种变化反映出党和国家在社会主义条件下发展市场经济认识的进一步深化，以及对把握和运用市场规律能力的进一步提升，是站在三十年关键时间节点上的一次全新的体制完善和制度创新，对构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局具有基础性的战略意义。

回顾全球各国经济社会发展历程，最早与之类似的统一大市场理论和实践可以追溯到以1826年建立的北德意志关税同盟为基础，于1834年扩大形成并不断发展的德意志关税同盟（Deutscher Zollverein）。

在1806年《莱茵邦联条约》签订以后，德国这片莱茵河畔的土地似乎仍未逃脱神圣罗马帝国的命运，仍处于分裂和割据状态，继续呈现出伏尔泰笔下“既不神圣、也不罗马、更非帝国”的状态。

在1815年新建立的德意志邦联内部存在着各自为政的38个邦国，其中以北部的普鲁士、汉诺威和南部的巴伐利亚、萨克森、符腾堡等为主要经济实体。各邦国之间虽然存在产业结构趋同、相互竞争的现象，但整体上呈现相互依存、合大于竞的关系。

从各邦国间商品流通的状况看，萨克森有2/3的谷物来自普鲁士，南部诸邦所需的生铁、石煤等工业原料也主要由普鲁士提供，汉诺威、普鲁士的纺织印染主要依靠巴伐利亚、萨克森等，基于邦联内部的产业协作体系已初步形成。

但彼时的邦联境内关卡林立，多种商业法规、度量衡制度和几百种地方性货币并存，归其原因突出表现在统一关税制度的缺失。在邦联内部，除了莱茵兰等少数地区有接近自由贸易的环境外，各邦国出于地方保护主义均对其他邦国商品设置了非常高的关税。据统计，各邦国间总共有67种不同关税，涉及至少3800种商品，严重地阻碍了经济的发展。

同时期的我国也存在类似情况：十九世纪中叶，清政府为增加财政收入，在各地设立“厘金局”，通过在国内水陆要道设立“厘卡”，征收税率极不一致的跨地区商品商贸流通的“厘金”税，并在咸同时期达到顶峰，全国“厘卡”总数最高达3000多处，光宣之际仍至少有2236处，直至1931年才由国民政府彻底取消。《申报》时评：“厘卡之多，犹不止倍于税关之数，其司事巡丁之可畏，亦不止倍于税关之吏役。”

无论是德意志邦联的内部关税制度还是晚清的厘金制度，都对当时的贸易和经济发展造成了极为不利的影响。为彻底解决这一问题，在亚当·斯密和弗里德里希·李斯特两派经济理论的共同影响下，普鲁士政府于1818年首先推动了关税统一问题改革：通过颁布新税法废除境内关卡、取消邦联内关税的征收。在普鲁士带动下，1826年，北部6个邦国正式成立北德意志关税同盟。1834年，伴随着巴伐利亚、符腾堡、萨克森、图林根等南部主要邦国加入，德意志关税同盟正式成立。

关税同盟以普鲁士新税法为蓝本制订关税政策。对内贸易取消了同盟内各邦国间的全部关税，对外贸易实行统一关税制度和税率。1851年，伴随着汉诺威与奥尔登堡两大经济实体的加入，关税同盟已覆盖了45.4万平方公里近3000万人口，将大部分邦国结成了一个紧密的经济区域，形成了一个统一大市场，带动了商品、资本和劳动力的自由流动，为经济注入了新的发展活力，加快了政治和社会的融合进程，一个民族统一国家的未来前景已经粲然若现。

关税同盟的建立是德国走向经济融合、市场统一的重要步骤，间接催生了德国的工业革命和19世纪末的迅速崛起，使其在30年内所取得的工业化成就迅速超过传统工业强国英国的“百年发展”，是政治、经济、社会相互影响、相互作用的典型范例，其发展经验对我国加快建设全国统一大市场也具有一定的启示作用。

他山之石可以攻玉，我国经过三十年社会主义市场经济体制的建设，已经形成了超大规模市场，但却未能完全形成统一的市场，并未真正具备超大规模国家的市场优势，这背后的原因究竟是什么？

根据马克思主义经济学经典理论“生产关系是客观存在，经济制度是生产关系的客观描述”，德意志关税同盟建立的本质和意义在于废除了不适应经济发展的制度，优化了生产关系。从其发展经验中可以看出，目前阻碍国际、国内统一市场形成的要素主要集中在关税壁垒和制度壁垒两个方面。而我国经过多年的发展，目前市场中各种阻碍经济发展的“类关税壁垒”已经基本得到消除，真正影响全国统一大市场形成的根本原因更多地集中在制度层面。

（一）市场分割的根由在于制度分割

早在改革开放初期，国家就出台了《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国反垄断法》等一系列法律法规，试图打破地区封锁和部门分割，解决由不合理制度所造成的“封闭小市场、自我小循环”等突出问题。然而实践中发现，现阶段我国市场分割，尤其是要素市场发展分割的现象仍然突出，迄今为止并没有得到根本解决，这使得加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场尤为迫切。

以上问题的造成，除发展阶段客观因素外，还有一个更深层次的原因：我国现阶段存在的市场分割等种种现象，仍然是传统计划经济向市场经济转轨过程中的特征性表现。换言之，我国传统计划经济的残留痕迹仍未被完全清除，突出体现在制度、思想和方法等层面。

有观点认为：在体制转轨时期造成市场分割的原因有很多，既有纵向公共治理按行业、企业规模、所有制、地区等标准制定不同的管理政策，导致各市场参与主体的政策不平等，由此造成市场条状分割；也有横向公共治理所造成的地方政府利用区域倾斜政策，以及不规范的优惠政策、财政分权体制下的地方互动策略、限制要素和商品流动的政策等，追求本地利益最大化造成市场的块状分隔。

上述的条块分割现象在我国普遍存在，不少地方的经济社会发展战略思路并未完全从速度型、追赶型增长战略转变为质量型、效率型赶超战略，部分地方政府的目标制定和行动部署并未随体制转轨及时做出调整，相对更注重发挥“有形的手”的作用，有时甚至替代市场体系直接对资源配置进行调节甚至干预，为地方利益行区域保护之实。

这进一步加剧了我国的市场分割现象，例如产权交易的市场壁垒、商品市场分割、要素（劳动力、资本、技术、数据）市场分割等。因此，要解决我国目前市场分割的情况，根本在于解决转型发展所带来或遗留的制度分割问题。

（二）制度分割的根由在于目标分割

这一点从地方主导型的产业政策就可见一斑。以各省“十四五”规划中提及的重点产业发展方向为例，除了部分煤炭、电力等受自然禀赋条件影响较大的产业外，其他产业在各省规划的地方产业政策重点方向中集中度非常之高。

在第一产业中，90%以上的省份都提出要将现代农业作为“十四五”的重点产业。在第二产业中，90%以上的省份将医药制造业、生物产业在都被列为重点产业方向，80%以上的省份将新材料、新能源、新制造列为优势或优先发展产业。在第三产业中，发展“现代服务业”几乎成为所有省份的发展方向，其中，现代物流业、商务服务业、健康产业等热门产业被写进了20个以上省份的“十四五”规划中。

由此不难看出，各地方在对“整体最优”缺乏共性认识的情况下，会将目标简单地分割为“局部最优”，而后者在过去“唯GDP论”的影响下又会被无形地放大，导致地方产业政策往往更追求局部的短期利益，更倾向于一些建设周期短、投资收益大、资金回收快的项目，从而导致地区间产业结构高度趋同。

在此过程中，一方面要坚持中央集中统一领导，强化全局观念、树立大局意识，加强有效的纵向治理，协调中央与地方、地方与地方之间的关系，为全国统一大市场的建设明确统一的方针宗旨、基本原则、关键保障等。另一方面，要加强地方政府的经济职能，调整地方政府的目标偏好，在保持发展速度的同时更关注于发展质效，优化地方政府主导型产业政策，逐步实现“管理型”“赶超型”政府向“服务型”“创新型”政府的转变。