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最高法院裁判：法院可以主动审查原告起诉是否超过法定期限，并要求行政机关提供相应证据
行政诉讼法设定起诉期限的目的在于督促原告及时行使诉讼权利，维护行政管理秩序的稳定性，提高行政效率，起诉期限直接关系到国家利益、公共利益的实现。起诉期限是人民法院受理原告起诉的法定条件，属于事关起诉人的起诉能否进入实体审理的程序性事项。人民法院有权主动审查原告起诉是否超过法定期限，在被告行政机关未提供相关证据的情况下，人民法院有权要求行政机关提供相应证据。
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申3991号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁洪冰。再审申请人（一审原告、二审上诉人）王爱民。再审申请人（一审原告、二审上诉人）练秋群。上述三再审申请人共同委托代理人周相。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区柳州市鱼峰区人民政府。法定代表人孙晋。委托代理人朱宁、林品希。
再审申请人梁洪冰、王爱民、练秋群（以下简称梁洪冰等人）因诉被申请人广西壮族自治区柳州市鱼峰区人民政府（以下简称鱼峰区政府）房屋行政征收行为一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年7月23日作出的（2017）桂行终1214号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年4月15日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2015年10月10日，鱼峰区政府作出鱼征字（2015）28号《国有土地上房屋征收决定》（以下简称28号征收决定）及鱼征字（2015）29号《关于国有土地上房屋征收决定的公告》（以下简称29号公告），决定对梁洪冰等人的住宅用地（××路地块）项目用地范围内的房屋及附属物实施征收，并在被征收房屋范围内进行公示。2015年10月12日，《柳州日报》刊登鱼峰区政府作出的29号公告。公告载明28号征收决定的内容，同时明确告知被征收人申请行政复议、提起诉讼的权利和期限。2015年10月25日、26日，鱼峰区政府将28号征收决定和29号公告分别送达给练秋群、梁洪冰。2015年10月29日，因王爱民不在家，王爱民的母亲刘英球代为签收28号征收决定和29号公告。2017年1月16日，梁洪冰等人提起本案行政诉讼，请求撤销28号征收决定和29号公告。
柳州市中级人民法院（2017）桂02行初41号行政裁定认为，梁洪冰等人于2015年10月签收28号征收决定和29号公告，已明确知道被诉行政行为的内容、诉权和起诉期限，至2017年1月16日起诉，已明显超过六个月的起诉期限，且未提供证据证明超过起诉期限起诉存在正当理由。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定，裁定驳回梁洪冰等人的起诉。梁洪冰等人不服，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1214号行政裁定认为，起诉期限是法定的起诉条件之一，人民法院对起诉期限可以主动进行审查。鱼峰区政府于2015年10月将28号征收决定和29号公告送达给梁洪冰等人。梁洪冰等人于2017年1月16日起诉，已超过法定起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
梁洪冰等人申请再审称：1.鱼峰区政府一审举证期限内未提供向梁洪冰等人送达28号征收决定和29号公告的证据，补交的证据未经庭审质证，审判程序不合法。2.鱼峰区政府作出28号征收决定和29号公告属于无效行政行为、违反法定程序。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。
鱼峰区政府答辩称：1.鱼峰区政府作出28号征收决定和29号公告后，于2015年10月12日在柳州日报上进行公告，并于2015年10月25日、26日、29日将28号征收决定和29号公告送达给梁洪冰等人。梁洪冰等人于2017年才向法院提起诉讼，早已超过法定起诉期限。2.鱼峰区政府具有作出房屋征收决定的法定职权，征收房屋的项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。3.鱼峰区政府作出房屋征收决定的程序合法。请求驳回梁洪冰等人的再审请求。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，直接提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，鱼峰区政府于2015年10月将28号征收决定和29号公告送达给梁洪冰等人，并通过报刊刊载29号公告，告知被征收人申请行政复议、提起诉讼的权利和期限。梁洪冰等人于2017年1月16日提起行政诉讼，显然已经超过六个月的法定起诉期限，且无正当理由。梁洪冰等人的起诉不符合受理条件，一、二审裁定驳回其起诉，并无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十七条规定，根据行政诉讼法第三十九条的规定，对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（二）项规定，人民法院对涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项，有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。
行政诉讼法设定起诉期限的目的在于督促原告及时行使诉讼权利，维护行政管理秩序的稳定性，提高行政效率，起诉期限直接关系到国家利益、公共利益的实现。起诉期限是人民法院受理原告起诉的法定条件，属于事关起诉人的起诉能否进入实体审理的程序性事项。依照前述规定，人民法院有权主动审查原告起诉是否超过法定期限，在被告行政机关未提供相关证据的情况下，人民法院有权要求行政机关提供相应证据。
本案中，一审举证期限内，被告鱼峰区政府未提交有关梁洪冰等人起诉是否超过法定起诉期限的证据，人民法院主动审查该项事实，并要求鱼峰区政府提供相关证据，经审查采信相关证据，认定梁洪冰等人起诉超过法定期限，不违反法律规定。梁洪冰等人主张，鱼峰区政府一审举证期限内未提供向梁洪冰等人送达28号征收决定和29号公告的证据，补交的证据未经庭审质证，审判程序不合法。
但是，《最高人民关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。一审经阅卷审查，认为梁洪冰等人的起诉超过法定起诉期限，未经庭审质证程序，迳行作出驳回起诉裁定，不违反法定程序。梁洪冰等人以此为由申请再审，理由不能成立。
梁洪冰等人还主张，鱼峰区政府作出28号征收决定和29号公告属于无效行政行为、违反法定程序。本案生效裁定系程序性驳回原告起诉，并未对被诉行政行为的合法性进行审查，被诉行政行为实体是否合法，与一、二审裁定的合法性并无关联。以此为由申请再审，理由不能成立。
需要补充说明的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围，这里的程序性行为包括纯粹的程序性告知性行为。行政机关向行政相对人送达行政决定、通过公告方式向社会公示行政决定内容的行为，均属于对当事人权利义务不产生实际影响的程序性行为，属于不可诉的行政行为。本案中被诉的29号公告行为，即属于对28号征收决定的程序性公告行为，不属于行政诉讼的受案范围。
综上，梁洪冰等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回梁洪冰、王爱民、练秋群的再审申请。
审 判 长 郭修江审 判 员 宋楚潇审 判 员 寇秉辉
二〇一九年五月二十九日法官助理 张巧云书 记 员 陈清玲
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